在2014年省属高校和厅委直属单位
财务资产管理领导干部培训班上的讲话
杨定忠
（2014年7月15日）
同志们：
今天，我们在这里举办省属高校和厅委直属单位财务资产管理领导干部培训班，主要有两个任务，一是开展财务资产管理业务学习，二是就进一步加强财务资产管理工作进行探讨。刚才，省审计厅谢柏平同志和省财政厅欧阳光辉同志分别就高校科研经费管理和国有资产管理有关问题做了很好的发言，很受启发。下午，还将分别举行分管财务、资产校领导工作座谈会、湖南教育会计学会常务理事会和国有资产管理培训班。本次培训时间安排比较紧，内容丰富，希望大家集中精力，开好本次会议。下面，我就进一步加强省属高校、厅委直属单位财务资产管理工作讲三点意见。
一、加强教育财务资产治理体系建设，实现从“管理”向“治理”的根本转变
党的十八届三中全会明确了以国家治理体系和治理能力现代化为总目标，全面深化改革。在推进国家治理体系和治理能力现代化的大背景下，实现教育治理体系和治理能力的现代化是我们当前面临的最紧迫的现实任务。在今年全国和全省教育工作会议上，贵仁部长和柯敏厅长都对加快推进教育治理体系和治理能力现代化进行了系统阐述。从管理到“治理”，看似一字之差，但体现了管理理念的根本转变：一是治理强调主体的多元化。传统的管理一般是国家或政府从上至下的行政式的管理，治理是强调作为公共机构的政府和社会力量共同管理社会事务的过程；二是管理方式的改变。传统的管理是官僚的组织架构，按照行政权力进行运作管理，有单向的、强制的、刚性的特点。而治理通常是合作的、包容的，强调社会参与，强调激发社会组织活力，实现自我治理、共同治理。推进教育治理体系建设，就是要构建政府、学校、社会新型关系，推进管办评分离，形成政府、学校和社会组织三方主体协同联动“共治”教育的格局。财务资产治理是教育治理体系建设的重要方面，是深化教育领域综合改革的重要内容之一。推动教育财务资产治理体系和治理能力现代化是当前教育财务资产工作重要而又紧迫的任务，教育财务资产各级领导干部要自觉地把思想和行动转变到这个中心任务上来，积极探索，大胆改革，持之以恒，务求实效。
（一）充分认识加强教育财务资产治理体系建设的重要意义
在国家治理体系中，财政是国家治理的基础和重要支柱。教育财务与资产管理也是教育治理的基础和重要支柱。将治理理念引入教育财务资产工作，加强教育财务资产治理体系和治理能力建设，对于深化教育改革、提高人才培养质量和科学化管理水平都具有十分重要的意义。
1.加强教育财务资产治理体系建设是深化教育领域综合改革和财税体制改革的要求。党和国家对深化教育领域综合改革提出了明确的任务，要求深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。财税体制改革要求完善公开、透明、规范、完整的预算体制，加快推进全过程预算绩效管理改革，整合规范专项转移支付等。财权是学校办学自主权的重要内容，财务治理是多方利益相关主体对财权进行配置的一系列制度安排，财务治理结构是学校内部治理结构的重要组成部分。因此，教育财务资产治理体系建设是深化教育领域综合改革的重要内容，是贯彻落实财税体制改革要求的重要着力点。加强教育财务资产治理体系建设，有利于优化学校资源配置，有利于保障举办者、学校、教师和学生等相关主体的权益，实现高校人才培养质量和科研服务水平的显著提升。
2.加强教育财务资产治理体系建设是适应教育财务资产形势变化的要求。4%的目标如期实现，高校债务基本化解，生均拨款水平显著提高，高校财务资产状况已进入一个新阶段。一是高校可支配财力大幅度提高。化债期间，新增教育经费主要用于偿还历史欠账。化债以后，教育经费投入水平进一步巩固，高校收费政策进行了结构性调整，利息支出节约，高校告别了“找米下锅”的紧日子，可支配财力大大增强；二是存量资产规模大。2013年末，省本级教育部门资产总额达到494亿元，比2010年增长161亿元，增长48.35%。如何盘活存量资产，提高资产使用效益，提高服务于教学、科研的水平与质量，是资产管理工作面临的重要课题；三是财务资产约束性弱化。化债以前，高校头上戴着一个银行债务的紧箍咒，大家都自觉地发挥艰苦奋斗、勤俭办学的精神，为我省高等教育事业的发展做出了重要的贡献。化债以后，银行债务紧箍咒解除，来自外部银行的财务约束弱化，学校理财自主权进一步扩大，财务资产治理结构尚不健全，内控机制相对弱化，导致近年来各单位财经违纪事件时有发生；四是社会广泛关注。随着教育投入的增加，花钱的方向、花钱的效果，社会广泛关注。去年上海交通大学在读研究生雷闯，就先后向全国百余所高校申请公开“三公”经费。在新的时期下，高校要适应形势的变化，构建多元参与的现代教育财务资产治理体系，确保财权高效、稳健运行，推动教育事业科学健康发展。
3.加强教育财务资产治理体系建设是提高财务资产管理科学化水平的要求。目前，高校财务资产管理体制、方法等还比较落后，还无法满足财务资产科学化管理的要求。如在理财观念上，勤俭办学、艰苦创业的思想有所淡化，奢华之风有所抬头；在重大财务决策上，决策程序上不透明，对重大项目不经过充分论证，凭经验和权力盲目决策；资产管理基础比较薄弱，资产添置随意性大，资产闲置浪费现象比较严重；在经费资产监管方面，缺乏有效的监督问责、问效机制，等等。这些问题为什么得不到根本解决，管理方式落后是一个重要原因。根源在于，财权缺乏制约，权责不对等。针对教育财务资产管理工作的薄弱环节，必须大力推进财务资产管理方式创新，加快教育财务资产治理体系建设，不断提高财务资产科学化管理水平。
（二）明确教育财务资产治理体系建设的主要任务
推进教育财务资产治理体系建设，就是要按照推进教育治理体系建设的要求，建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体制，形成政府宏观管理、学校自主管理、社会广泛参与的工作格局，全面提升财务资产治理能力，更好地激发学校的活力，更好地发挥社会的作用。
1.完善多元化的教育经费筹措机制。教育经费是保障教育事业发展的物质基础。近年来，财政教育投入不断加大，投入机制不断健全，以财政拔款为主、其他多种渠道为辅的高等教育经费筹措机制基本形成。但是，与发达国家高等教育相比，我国高等教育经费来源渠道比较窄，捐赠收入、科研服务社会实现的收入等非常低，社会力量投资办教育所占比重较小。加强教育财务资产治理体系建设，要求我们要在巩固加大政府财政教育投入的同时，充分调动学校、社会这两个主体的积极性，吸引更多的社会资源兴办教育。高校要不断增强服务区域经济和社会发展的能力，争取政府专项资金投入，实现科研收入稳步增长，吸引社会各界捐资助学。要加强国有资产管理，增强保值、增值的能力。同时，要鼓励吸引社会力量兴办教育，推动民间资本进入教育领域，拓宽办学资金来源渠道。
2.完善以绩效为导向的自主统筹经费分配机制。近年来，我们实施了一系列教育投入机制改革，修订了高校经常性拨款方案，对教育专项经费进行了清理整合，初步建立与绩效挂钩的经费分配机制。目前，大部分经费（包括专项经费）都是按照因素法进行分配，整体打包下达到高校，由高校自主统筹安排使用，最大限度地给予了学校财务自主权。在扩大高校财务自主权的同时，高校要更加注重教育财务资产治理体系建设，加强财权的约束，优化资源配置机制。近年来，一些高校出现同质化问题，学校建设盲目追求规模，学校建设重点和办学特色不突出；资源配置校内部门化、固化比较严重，学校自主统筹能力还比较弱。如果这些问题无法根本解决，扩大高校财务自主权的效果就无法发挥，将严重影响资金使用效益。改革就是要突破利益的“雷区”，尽管“触动利益比触动灵魂还难”，但我们要下定决心，花大力气调整结构，紧紧围绕学校战略发展这个核心，优化财务资源配置。一是要提高学校统筹能力。从重“硬件”建设向重“软件”建设转变，从重“建设”或“购置”向重“维护”或“管理”转变，从重规模扩张向重内涵发展转变，突出办学质量和办学特色这两个重点；二是要突出绩效导向。使用绩效不佳的经费或资产要坚决调整，重点保障绩效显著、发展迫切的项目上来；三是要引入社会评价机制，保障教育经费和国有资产科学合理使用。经费和资产的受益对象是广大师生，使用效果如何，他们最有发言权。资金分配、国有资产的配置使用情况要对外公开，要充分听取广大师生和社会的意见。
3.完善全方位的教育经费监管体系。在国家治理体系中，政府加强宏观管理，就是要转变职能、简政放权、创新方式，把该放的放掉，把该管的管好。财权下放以后，经费监管是关键。如何避免发生“一管就死、一放就乱”现象，关键在于建立内部、外部和社会监督相结合，覆盖经费和资产管理全过程的常态化、制度化经费资产监管体系。一是要加强学校内部监督。高校要把财务资产监管体系建设作为现代大学制度建设的重要内容，抓紧建立健全全方位内部控制制度、岗位责任制度和责任追究制度等，充分发挥财务、资产、纪检和内部审计的作用，确保资金和财产安全、完整、高效；二是要强化政府监督。建立重大财务、资产事项报告制度，加快建立高校财务状况动态监控和评价制度，财务综合绩效评价结果与财政拨款挂钩；三是要逐步引入社会监督。教育财务资产部门要进一步增强接受监督的自觉性，积极推行“阳光财务”，提高高校财务资产工作透明度、保障师生员工和社会公众的知情权和监督权，推动高校依法办学、依法理财。随着社会第三方评价机制的建立，教育经费与资产使用也将逐步纳入社会评价体系范围。
二、强化教育财务资产治理能力建设，不断提高财务资产治理水平
教育财务资产治理包括教育财务资产治理体系和教育财务资产治理能力两个方面，二者是一个有机整体，相辅相成，治理体系搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥效能。
（一）要转变职能，提高决策能力
目前，大部分高校财务部门仍然只是学校内部记账、算账的二级机构，资产部门往往只是负责采购、保管，服务决策的作用发挥不够。“管理就是决策”，这是美国著名管理学家西蒙的一句名言。决策能力是财务资产治理能力的重要体现，高校财务资产工作重心要放到主动为学校决策服务上来，实现从“核算型”财务向“决策型”财务转变。一要重视财务的决策作用。财经问题具有专业性、制度性强的特点。学校主要领导要充分意识到财务、资产部门在财经决策过程中发挥的专业作用，充分听取财务、资产等部门的意见。学校财务、资产等部门要自觉地提高财务决策水平，积极主动地为学校决策服务；二要健全财务决策体制。严格落实“统一领导、集中管理”的财务管理体制，健全学校财经工作领导小组和国有资产管理工作领导小组的工作职责和议事制度，建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度和决策责任追究制度；三是要加强队伍建设。目前，高校作为培养人才的单位，却出现引不进、留不住优秀的财务、资产管理人才的尴尬局面。各高校要把财务资产岗位确定为重要的专业技术岗位，把财务资产队伍建设、技术职务提升纳入学校人才队伍建设的整体规划，有计划、分步骤地配备高层次、高素质人才，加强职业道德教育与业务培训，为提高财务决策能力提供人才支撑。
（二）要转变作风，提高服务效能
作风问题绝非一桩小事，关系到教育事业发展的成败。最近我参加的一些高校民主生活会，高校教职工反映财务部门“门难进，脸难看，话难听，事难办”的问题不少。转变作风是党的群众路线教育实践活动的主要内容，是一项重要而紧迫的政治任务。财务资产管理者不仅要当好家、理好财，同时还要转变工作作风，主动地为全校师生服务，实现从“管家型”财务向“服务型”财务转变。一是要完善服务窗口。以服务广大师生和服务决策为中心，调整机构和职能。既要改善显性窗口，服务好师生员工，又要改善隐性窗口，努力提高为学校战略决策服务的水平；二是要优化服务流程。对管理流程认真进行梳理，明确控制关键点，提高信息化管理水平，减少不必要的审批环节，优化办事流程，主动对外公开，提高服务效率；三是要建立服务监督机制。学校师生是我们财务人员的服务对象，理应接受他们的监督评价。监督评价结果要与财务人员的绩效工资、职务晋升等挂钩，督促树立服务意识，提高服务水平。
（三）要转变方式，提高科学化管理水平
随着社会法治意识不断增强，法治环境不断优化，大数据、云计算、物联网等新一代互联网技术快速发展，这些都正在引发管理方式的深刻变革。高校财务资产管理方式也要随之转变。一是要依法管理。依法行政是深化改革的必然要求，是提高管理水平的重要手段。随着经济社会的深刻变革，高校面对的财产关系纷繁复杂，因财务资产问题引起的诉讼案件不断增加。高校财务资产管理工作要充分运用法治思维，坚持依法管理，不断提高管理的法治化水平；二是要善于运用综合政策工具。采取规划、经费、标准、检测、评价、督导等多种手段和方式，对财务资产管理进行引导和问责；三是要加强信息化管理。信息化管理是现代信息技术与先进的管理理念的融合，是提高管理效率的重要手段。高校要加快推进数字化校园建设，整合财务、资产、人事、教学和科研等各类信息，对学校资源进行优化配置，从而实现精细化、系统化的管理目标。
（四）要强化制度，提高依法理财水平
习近平总书记强调，要把权力关进制度的笼子里。要建立健全权力运行制约和监督体系，坚持用制度管权管事管人管物。高校财务资产工作涉及到人、财、物等方方面面，没有健全的制度，不仅会出现资金资产安全问题，还会误人、误事。改革要落到实处，关键是制度变革。建立符合教育治理现代化要求的财务资产制度体系，是提高财务资产治理能力的客观要求，是实现依法理财的重要基础。一是要树立依章办事的自觉性。财务资产规章制度是财务资产管理干部的工作规范，是行使财权、资产管理权的守则，必须严格遵守；二是要贯彻落实好现行财务资产制度。近年来，中央和省里出台了一系列厉行节约、反对浪费等规定，新高校财务制度和会计制度先后实施，各高校要切实把这些制度落到工作实际中来；三是要加强制度创新。结合本单位实际，及时研究新问题、新情况，尽快修订完善财务资产管理制度，增强制度针对性、适用性、有效性，堵塞管理漏洞。
三、切实抓好当前财务资产重点工作，实现治理效益的新突破
教育财务资产治理体系和治理能力建设是一个全新的课题，需要全体教育财务资产工作者共同努力、共同探索。当前，要突出抓好以下几项财务资产重点工作，努力实现教育财务资产治理效益的突破。
（一）实行财务动态监控，建立与经常性拨款挂钩的财务绩效考评机制
实行财务动态监控，是现代信息化技术手段与经费监管方式的融合，是提高监管效率的重要手段。目前，我们正在组织研发省属高校财务动态监控信息系统，拟实现高校财务、资产、基建和后勤等各类信息的实时、动态、智能监控与分析。第一步，我们将重点监控财务报表、大额资金动态和预算执行等三个方面内容，因为高校财务系统相对比较规范、比较成熟。下一步，我们要把监控范围逐步扩大到学校资产、基建和后勤管理等各方面，扩大到厅委直属单位，到各市州、县市区教育局，推动建立“纵向到底，横向到边”的扁平化、网络化监管系统。
在财务动态监控的基础上，我们将建立财务综合绩效考评体系，考评结果作为今后经常性拨款和专项经费分配的重要因素。从2015年开始，高校经常性拨款分配要与财务综合绩效考评挂钩。财务综合绩效考评体系初步从财务、资产、基建和后勤等四个方面设计指标，突出全面、客观、科学、合理。财务考评主要围绕年初预算编制、预算执行进度、国家政策落实和加强管理等方面。
（二）切实提高预算管理科学化水平
近年来，财政预算管理改革不断深化，平衡预算向支出预算转变，支出标准逐步建立，预算绩效管理全面推进。但各单位预算管理还存在一些不容忽视的问题：一是预算编制不够科学。部分高校预算安排缺乏科学论证，立项依据不足；人员经费增长过快，超过自身可承受的财力范围；年初预算把关不严，年中预算进行调整，影响预算严肃性；二是预算执行进度慢。2013年，各单位财政拨款预算结余近10个亿，专户非税收入结余7.4亿元，银行存款年末余额达45亿元。一方面单位结存大量的资金；另一方面一些重大教育事业发展项目资金紧缺。预算管理是财务资产治理的核心任务，重点要加强以下几方面工作：一是预算安排要与学校定位、长期规划和年度主要任务结合，突出人才培养和提高质量这两个重点。中央和省里的政策要求要落实好，学生资助经费要保障足，行政经费要切实压缩，把资金重点投入到学校教育事业发展上来；二要改变经费重“争取”、轻“管理”的倾向。彻底打破资金内部固化的格局，提高学校经费统筹能力；加快预算执行进度，盘活存量资金；实行全过程的预算绩效管理，提高资金使用效益。今后，预算执行情况将作为财务绩效考核的重点指标；三要推行预算公开，接受社会监督。预算安排是否科学、预算执行是否到位、预算结果是否有绩效，要让广大师生来说一说，要让社会来评一评。
（三）从严加强科研经费管理
刚才，审计厅谢柏平同志对科研经费审计情况进行了通报，总的来讲，科研经费审计发现的问题触目惊心,强化科研经费管理迫在眉睫。科研经费管理主体涉及政府、学校、院（系）和项目负责人等多个层次，学校内部科研管理又涉及财务、资产、审计、科研等管理部门。为什么高校内部这么多部门、这么多管理环节全部失效？究其原因，根本是财务治理结构失效，未形成各责任主体各司其职、各负其责、相互支撑的局面。要根治科研经费管理问题，一是要转变观念。科研经费绝不是某个人或某个科研团队的经费，科研经费、科研资产是学校的公共财产，是国有资产，谁都无权套取、挪用或侵占；二是要落实主体责任。首先，学校是科研管理的责任主体。学校要建立健全财务内控制度体系，严格执行制度，不能成为科研经费违规使用的袒护者。谁管理得不好，谁就应当承担国有资产流失的责任。其次，科研项目负责人是第一责任人，要对经费使用的规范性、合理性负责。科研经费出了问题，首先追究的是项目负责人的责任；三是要充分发挥社会评价监督的作用。科研经费使用效益、科研成果的评价要由同行、用户和专家、企业和市场等独立的第三方主体评价，评价结果要向学校教职工和社会公开。
（四）进一步强化国有资产管理
我们高校拥有如此庞大的资产规模，一方面为教育事业改革发展提供了强有力的条件保障和物质支撑，另一方面也对规范资产管理、合理配置和提高资产使用效益、确保资产安全完整，提出了更严、更高的要求。但是，在实际工作中，还存在一些不容忽视的问题，突出表现为：我们的财务工作长期以来重钱轻物，实物资产和无形资产管理工作基础薄弱；对资产配置论证不充分，重购置、重建设，轻管理、轻效益，存在闲置浪费现象；对校办企业监管不到位，部分校办企业沦为学校敛财牟利的小金库，造成国有资产流失，等等。这些问题，影响了国有资产的安全与完整，也损害了教育的形象。如何加强国有资产管理，从财务资产治理的角度来讲，一是要优化资产配置。健全资产购置可行性论证制度，根据本单位事业发展需求，以资产存量为依据，按规定条件和国家规定的标准配置资产。要盘活存量资产，建立国有资产使用调剂制度，提高资产使用效率；二是要加强内部管理。坚持用制度管资产，严格规范资产采购、使用、保管和处置程序和要求，落实管理责任。突出抓好校办企业国有资产管理，依法履行出资人监管职责，依法履行内部决策和报批报备程序，加强校办企业绩效考核，严禁国有资产流失；三是要加强外部监管。要严格实行重大资产购置、对外投资和处置报告制度，落实国有资产定期清查盘点和报废审批备案等制度。办公用房、教学科研用房和大型设备等校内配置情况要对外公开，接受全校师生的监督；四是要引入市场化机制。各高校要整合资产，推进大型仪器设备、科技文献、科学数据等国有资产共享平台建设，探索建立面向校内、社会的国有资产有偿使用运行管理机制，提高国有资产使用效率。校办企业要建立现代化企业制度，引进职业经理人加强管理。
（五）加快推进高校社会化学生公寓、食堂处置工作
去年，为化解学生公寓食堂项目运营困难，构建学生公寓食堂风险防范机制，省政府出台了一系列支持政策，启动了高校社会化学生公寓、食堂处置工作。经过一年多努力，30余所项目高校完成处置工作任务的仅仅三分之一，进展情况不理想。
据我们了解，目前处置工作相对缓慢的主要原因有三点：一是部分高校领导重视不够，没有将处置工作提上重要工作日程，面对处置工作困难，畏难和等待观望情绪兼而有之；二是一些高校没有贯彻因校制宜原则，达成校企共识，制定可操作性强的处置工作方案，工作思路不清。如很多项目高校没有抓住定价方式这个关键环节，与企业在审计工作环节的一些细节问题上斤斤计较，导致工作进展缓慢。相反，湖南一师由于突破了定价方式这个关键环节，审计工作就能从简从快，不到两个月的时间就完成处置工作主体工作；三是部分投资企业对项目处置的回报预期过高。学校管理工作薄弱，特别是审计所要求的项目建设基础资料缺乏，使得审计工作难以顺利推进。
社会化学生公寓、食堂运营困难的根源在于项目公益性与市场运作的矛盾，涉及到政府、学校、企业等三方主体责任。从教育治理体系的角度看这一问题，就是要妥善处理好政府、学校和企业三方的利益关系。目前，政府的态度和政策已经明确，关键是校企双方要发挥主体作用。下一步工作，一是要把握好处置工作原则，这个原则就是以合同为基础。当然，以合同为基础不等于就按合同办，否则也就不用政府来介入这件事了。学校对企业的合理要求也应适当支持，不能斤斤计较，因小失大，但企业也不能漫天要价；二是要把握好定价原则，总的来说就是我之前反复讲的三个“买单”，即政府要为教育公益性买点单（这点已经做到，财政安排9个亿，还有税收、报建等优惠政策），学校要为教育事业发展买点单，企业要为市场风险买单；三是把握好定价方式这个关键环节，学习相关高校做法，结合学校项目实际情况，校企双方尽快就处置方式、方法形成共识，快刀斩乱麻，尽快完成审计环节工作，加快处置工作进度。最后要强调一点，省政府规定的处置时间是三年，今年是关键。项目高校和企业如不能在规定时间内完成处置工作，由学校和企业自己负责。希望校企双方认清形势，抓住机遇，互谅互信，求大同存小异，友好协商，相互理解，合力推进处置工作，尽快完成省政府交给我们的任务。